目前我国的基本养老保险体系主要由劳动和社会保障部制订上报国务院的有关农村社保方案，加上现在城镇企业职工基本养老保险（包含灵活就业人员养老保险和农民工养老保险），以及即将出台的机关事业单位基本养老保险制度构成。然而由于制度建设相对滞后，农村社会保障制度成为中国社会保障体系中最薄弱的一环，需要大胆探索、大力加强。因此，笔者认为，从构建“覆盖城乡”的战略出发，根据我国国情和社情的需要，“城保”和“农保”养老保险制度必然长期共存，各制度模式必然互为补充。这是因为：

    （一）从城乡收入差别大且长期存在的基本国情看，“参保门槛”和“缴费能力”决定了城乡两种基本养老保险制度所覆盖的对象不同。

    长期以来，在二元经济格局下形成了城乡分割、各自独立发展、互不平等的经济制度。地区间和城乡间的经济发展不平衡，城乡收入的差别大且长期存在。然而当前的“城保”制度都是以城镇户口和本地企业或单位为覆盖对象，缴费基数范围上下限为：有的按本地上年度在岗职工月平均工资的300%-60%，也有的按省职工最低工资标准。如上海市的小城镇养老保险则规定了最低工资基数要按上年度全市职工月平均工资的60%，即34345×60%=20607元，但是这也比上海农民纯收入8247.77元高。也就是说按“城保”的参保门槛，大多数农民是无法直接参照“城保”的政策进入的。

    所以，基本养老保险制度作为一种收入再分配的制度，必然要适应覆盖对象的收入差距大，城乡间经济发展不平衡的特点，适应城乡不同群体对参保门槛和续保能力的需求，形成有各自特色的基本养老保险体系。

    （二）从覆盖对象的收入来源看，“就业方式”和“收入指标”决定了两种基本养老保险制度所使用缴费方式和待遇计算参照标准会有所不同。

    由城镇和农村收入来源的构成不同看，城镇企业职工的工资收入是收入来源的主要部分，占总收入的68.9%，城镇人口就业方式决定了缴费工资收入有代表性，可作为计征的基数和享受待遇的参考（指数化工资）。“城保”规定：参保缴费按缴费工资的一定比例标准来征收：企业20%，个人8%，缴费工资上下限随上年度在岗职工平均工资调整，并且缴费时间和缴费基数与养老待遇直接挂钩。但是，农民的收入不稳定，其中工资收入只占36.1%，经营性收入占56.7%，收入来源有分红、务农收入、承包收入或征地补偿等，还有外出务工收入。农业生产个体特征和看天收成的特点使农民收入具有不稳定性和多样性,农民的就业方式和收入来源决定了“农民人均纯收入”这个统计指标的代表性大打折扣。

    另外，笔者在工作中注意到“收入”统计指标的“水分”问题。统计部门对“上年度在岗职工平均缴费工资”的统计与养老保险使用的“缴费工资总额”之间有一定的区别。首先，统计部门是根据各单位上报的统计报表进行加总，与申报单位会计报表之间不存在科目对应关系；且各单位在规定的时间内未必能及时报送，工资总额就会被保留下来，这样，实际发放的工资总额与上报形成的工资总额指标就有很大的差别；其次，目前不同行业、不同单位之间的工资收入差距比较悬殊，一些垄断行业、机关事业单位的工作人员、技术含量比较高的行业或岗位，以及企业中层以上管理人员的工资水平相对比较高，而大部分企业职工特别是一线职工的工资水平比较低；再有，工资统计的范围除了工资、奖金、补贴和津贴、加班费外，还包括午餐费、过节费、工作服以外的服装费、各类实物、饭菜票或餐券等，只要是单位发给职工的属于劳动报酬性质的收入，都应当统计到工资总额当中去，同时，单位代扣代缴的职工个人缴纳的住房公积金以及社会保险金等，也应当包括在工资总额中；还有，《劳动统计报表制度》规定的统计范围为城镇集体以上单位，原乡镇企业、纯私营企业、个体工商户不纳入统计。随着国有集体企业的大量改制，纳入统计范围中的企业数量逐年减少，导致机关、事业单位在统计单位中的权重逐步上升，这也在一定程度上抬高了全市在岗职工的平均工资水平。所以，大多数参保人感觉到在岗职工平均工资水平偏高，且逐年拉大与自己收入的差距，形成了参保的“门槛效应”，如深圳市2005年在岗职工月平均工资为2706元，按其60%作为缴费基数的下限为1624元，相当于大多数劳务工实际工资约800元的2倍。

    统计部门对“农民人均纯收入”指标的统计也有类似的问题。首先，“农民人均纯收入”是按照随机抽样的原则，抽取一定数量具有代表性的农村家庭，通过详细记录这些家庭所发生的各类农产品生产、销售情况以及各项经济明细收支情况汇总产生的。而抽样调查的方法存在的误差通常有两种：一种是工作误差（也称登记误差或调查误差），一种是代表性误差（也称抽样误差）。这个指标代表性与实际收入水平之间会有差距；其次，由于近年来不同地区、不同群体之间农民收入的差距有所扩大，一些高收入群体的收入水平大大高于全市平均水平，也有为数不少家庭的实际收入达不到平均线；再有，农民人均纯收入不仅包括现金收入，也包括实物性收入，农民自产自用的粮食、食油、蔬菜、肉禽类产品等，都要按照市场实际销售价格进行折算，计入家庭收入，这也使得农民人均纯收入与人们感觉当中的年终现金分配存在一定的差异。所以，如果以此按比例计征统筹基金，并逐年提高缴费基数的话，高费率和高基数只会令农民反感，这样相对于大多数收入增长缓慢的农民来说，无疑增加了他们的缴费压力，迫使他们不再续保。

    因此，作为基本养老保险制度中重要影响要素：“就业方式”和“收入参考标准”决定了缴费方式和待遇参考标准，决定了“城保”群体和“农保”群体之间需要采用不同的运作模式。“农保”则更需要灵活和弹性的缴费方式，需要“低门槛”和“保基本”的社会养老保障，同时“广覆盖”也需要以“低门槛”为条件。

    （三）从统筹基金的运作模式看，“统账结合”的养老保险基金有平衡压力的作用，这就决定了“城保”和“农保”之间的保障目标难以替代，两种制度必然共存且不能合并。

    在目前的技术条件下，采用“上年度在岗职工平均工资”这个指标作为待遇计发的标准，存在着推高的问题，主要表现为：推高了缴费基数的上下限，“门槛”作用使一些收入增长缓慢，收入偏低的人难以续保。另外，“上年度在岗职工平均工资”的增长水平直接影响整体的退休待遇（包括调整养老金和抚恤费、丧葬费）的增长水平；这样使“现收现付”的统筹基金的支付压力大增，在现行政府不愿明确承担“转轨成本”，又缺乏多渠道筹资机制下，基金支付压力就会转嫁到现在的参保人身上，长远来看会加大了地方“扩大覆盖面”和“费率调升”的压力。城保基金需要政府强制性地扩大参保人数；及时缴纳统筹基金；延长缴费年限；提高缴费基数和缴费率来保证延迟赤字的出现。而这些措施恰恰是“农保”群体所难以接受的缴费条件。如果“农保”也采用“统筹与个人账户”相结合的模式，长时间运作也会出现如“城保”一样的问题，加重财政和参保人的负担。靠现有的大量的低收入群体来筹集统筹基金，显然缺乏对农民缴费吸引力。城镇企业基本养老保险的十多年改革实践的经验表明，现行“统账结合”的模式适合于处于“人口红利期”的中国国情，但由于条块分割使基金各自算账，长远来讲有平衡的压力。如果把“城保”和“农保”的统筹基金合并运作，显然会产生更大的矛盾，可能会造成更广泛的利益冲突，如高门槛难以推动农民参保的积极性；低门槛又会拖低“城保”养老保险待遇。

    所以，笔者认为，“城保”和“农保”两种制度不宜合并，“城保”宜坚持现行的“统筹与个人账户相结合”的模式，进行有益的完善和大胆的改革。由于对农民收入的稽查也是非常困难的，而且农民比较看重实际得益，故不宜采用“统账结合”的模式，新“农保”宜采用“个人完全积累”的模式，通过改良使之符合农民的利益和国情的需要。 （作者单位：江门市社会保险基金管理局）