2024年12月12日，人力资源社会保障部等部门发布《关于全面实施个人养老金制度的通知》（以下简称《通知》），规定自12月15日起，在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，均可参加个人养老金制度。这标志着个人养老金制度开始从试点推向全国，填补了我国多层次、多支柱养老保障体系建设的一项空白。

建立个人养老金制度意义重大

多层次、多支柱养老保障体系通常由以下三部分组成：一是由政府建立的基本养老保险制度；二是由用人单位建立的年金制度；三是由个人自愿建立的个人养老金融储备，如个人养老金制度以及商业养老保险等。多层次、多支柱养老保障体系是世界各国构建养老保障体系的主流模式。

近年来，我国人口老龄化不断加速。截至2023年底，全国60岁及以上老年人口达到2.97亿，占总人口的21.1%。其中，65岁及以上老年人口2.17亿，占总人口的15.4%。按国际有关标准，中国已进入中度老龄化社会。据有关部门预测，到本世纪30年代中期，中国将进入人口老龄化高峰期，2034年65周岁及以上老人将超过3亿，占比超20%，将进入深度老龄化社会。预计到2052年，中国60岁及以上老人总数将达到峰值4.87亿，人口占比达35%左右。因此，未来人口老龄化将一直是中国经济社会发展面临的一个突出问题，必须加紧健全完善我国养老保障体系。

长期以来，我国养老保障体系存在发展不平衡的状况：作为第一支柱的基本养老保险“一枝独大”，截至2023年底，参加基本养老保险的总人数超过10.66亿，参保率达到95%以上。作为第二支柱的企业年金一直是“一块短板”，主要表现在绝大多数企业没有建立企业年金，企业年金作为补充养老保险的功能比较薄弱。作为第三支柱的个人养老金长期处于空白状态，直到2022年4月《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》出台，要求开展个人养老金制度试点。

试点成效和面临的主要问题

个人养老金制度试点，选取北京等4个直辖市、福建省和其他31个城市。试点城市大多人口规模较大、经济发展水平较高，反映了国家对建立个人养老金制度的高度重视。试点工作取得显著成效，参与人数迅速增长，截至2024年11月，个人养老金账户人数增长到7000多万人。同时，各类金融机构提供的个人养老金投资产品增加到823款。两年多的试点工作，不仅填补了个人养老金制度建设的空白，而且越来越受到公众的广泛关注和认同。

但另一方面，试点中也发现了一些问题，主要表现在以下几个方面。

一是开户热、缴存投资冷。开户后实际缴存资金的人数只占开户人数的1/3，人均储存资金2000多元，而实际用于投资的资金又仅占缴存资金的1/3。

二是可供选择的个人养老金产品数量众多，但分布不平衡。各金融机构推出的个人养老金产品多集中在定期存款类品种，反映出金融机构在研发个人养老金产品方面，还存在明显的局限。

三是税收优惠力度不足。国家规定个人养老金实行税收递延政策，允许个人缴费在税前扣除。鉴于我国现行的个人所得税起征点是月收入5000元，大多数参与人实际上享受不到当期免税政策。在未来退休或达到领取个人养老金的年龄之后，领取个人养老金还需缴纳3%的个人所得税。

四是参与者选择个人养老金投资产品的范围具有局限性。从试点情况看，由于提供开设或指定个人养老金资金账户的各商业银行所能代理营销的个人养老金投资产品只是有关金融机构提供的各种金融产品中的一部分，限制了个人选择投资产品的范围。

五是个人投资养老金产品缺乏必要的专业基础、信息筛选和投资顾问服务。个人养老金实行市场化投资运营，个人自主选择、自负盈亏。但金融市场存在风险，许多人缺乏专业知识和投资经验，或因风险承受能力较弱而有顾虑，或在开户后因不知如何选择投资品种而持观望态度。

调整后的制度亮点纷呈

为解决试点中出现的问题，《通知》对个人养老金制度做了调整和改进，亮点纷呈：

一是将国债作为新的投资品种纳入个人养老金产品范围，并将特定养老储蓄、指数基金纳入个人养老金产品目录。国债利率通常高于银行普通存款利率，并且具有最高的安全等级，能确保个人投资的安全性，因此，将国债纳入个人养老金产品供给具有良好的投资价值。此外，特定养老储蓄以其稳健的收益和适应长期养老目标的特点，也适合个人养老金投资。指数基金作为一种与证券市场指数挂钩的投资品种，有利于个人获得与市场指数相关联的投资收益。

二是强调要对个人养老金市场投资品种进行分级分类，做好投资风险提示。这意味着，国家将对个人养老金产品进行风险评估和分级分类，并及时公布，使个人能根据自己的投资意愿、风险承受能力和风险偏好选择产品。

三是提出探索开展默认投资服务。当面对投资市场复杂繁多的养老金产品，个人不知如何选择时，本人可以与开户的金融机构通过协商约定的默认投资方式购买个人投资产品。这种方式对于不擅长投资或没有时间选择投资的参与者来说是一种相对比较稳妥的投资方式。

四是要求金融机构提高个人养老金投资管理服务水平。特别是对于参加人在商业银行线上购买产品时，规定取消原先实行的“录音录像”的做法，以避免因手续繁琐影响个人投资行为。

五是增加在特殊情况下提前申请领取个人养老金的情形。除试点阶段已经明确的完全丧失劳动能力、出国（境）定居等，这次出台的文件还允许以下情形提前领取个人养老金，如患重大疾病、领取失业保险金达到一定条件，或正在领取最低生活保障金等，这项新政策使个人养老金制度设计更具人性化。

着眼未来，随着实践的发展，我国个人养老金制度还会进一步完善。一是可以扩大覆盖范围，个人养老金制度应适用于各类社会群体，包括没有参加基本养老保险的人员；二是制定向中低收入群体倾斜的税收优惠政策；三是金融机构要切实提高个人养老金产品的投资收益；四是为在不同金融机构登记注册的个人养老金投资者，开发交易平台，并向投资者提供范围更大、更丰富的投资产品。

来源： 《时事报告》2025/01  金维刚